一、案情簡介

A公司與B公司簽訂《外貿代理出口協(xié)議書》，委托B公司代理外貿出口。

B公司所在地的稅務機關，對B公司作出暫緩辦理出口退稅決定。A公司與B公司就暫緩退回稅款的損失發(fā)生爭議。經仲裁裁決，A公司應當向B公司返還B公司墊付且暫未獲退回的稅款。

A公司對稅務機關作出的暫緩辦理出口退稅決定不服，提起行政訴訟。

一審法院裁定，稅務機關系對B公司作出的暫緩辦理出口退稅決定，B公司才是行政相對人，A公司并非暫緩辦理出口退稅決定的行政相對人、并非利害關系人，A公司起訴的主體不適格，不予立案。

二審法院認為，只要行政行為對公民、法人和其他組織的權利義務產生實際影響，公民、法人和其他組織便可以對其提起行政訴訟。稅務機關作出暫緩辦理出口退稅的決定導致上訴人A公司不能如期獲得退稅利益，已經對上訴人A公司的財產權益造成了實際影響，是被訴行政行為的利害關系人，依法享有訴權。裁定撤銷一審法院裁定，指令上訴人A公司所在地法院予以立案。

二、利害關系人？

《行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟?！倍悇諜C關對B公司作出暫緩辦理出口退稅決定，B公司作為行政相對人，具有提起行政訴訟的主體資格。但A公司是否屬于行政法所保護的利害關系人，值得探討。

最高人民法院《關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》（法釋〔2018〕1號）第十二條列舉了屬于“利害關系”的幾種情形：“有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定的‘與行政行為有利害關系’：（一）被訴的行政行為涉及其相鄰權或者公平競爭權的；（二）在行政復議等行政程序中被追加為第三人的；（三）要求行政機關依法追究加害人法律責任的；（四）撤銷或者變更行政行為涉及其合法權益的；（五）為維護自身合法權益向行政機關投訴，具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理的；（六）其他與行政行為有利害關系的情形。”

顯然，該司法解釋沒有對“利害關系”內涵進行闡釋。根據最高人民法院行政審判庭編著的《最高人民法院行政訴訟法司法解釋理解與適用》，符合以下幾個條件，應當認定利害關系存在：原告主張的必須是權利或者類似權利的利益；權益歸屬于原告；權益損害是實際存在而非主觀臆想；原告主張的權益受到行政法規(guī)的保護。

本案中，A公司主張的權益實質是退稅利益，基于生效仲裁文書而從B公司傳遞給A公司；該利益的損害是實際存在的，并非主觀臆想；A公司主張的從B公司繼受而來的退稅利益，受到行政法規(guī)保護的。

關鍵在于，生效仲裁文書確定A公司財產權益受到暫緩辦理出口退稅決定的實際影響，退稅利益由B公司傳遞給A公司的情形下，而將實際利益相關方——A公司納入原告范圍。換句話說，退稅利益被完全轉移給A公司之后，B公司與暫緩辦理出口退稅決定之間已不再具有實質利害關系，退稅與否不再影響B(tài)公司利益，稅法所保護的退稅利益被傳遞給了A公司。因此，A公司屬于行政法所保護的利害關系人。

三、過程性行政行為？

最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號）第一條明確“(六)行政機關為作出行政行為而實施的準備、論證、研究、層報、咨詢等行為……(十)對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為”不屬于行政訴訟受案范圍。由于過程性行為具有預備性、階段性和程序性等特性，一般不會直接向行政相對人作出，且不會對行政相對人的權利義務產生實質性影響。

出口退稅屬于稅收優(yōu)惠措施的一種類型，申請出口退稅是出口企業(yè)依法應當享受的權利。本案中，稅務機關直接對B公司作出暫緩辦理出口退稅決定，使B公司不能在法律規(guī)定的期限內申請并辦理出口退稅手續(xù)，A公司基于生效仲裁法律文書，退稅利益從B公司轉移給了A公司，從而引發(fā)A公司資金減少、成本增加等問題，對A公司利益產生了實質性影響。因此，暫緩辦理出口退稅并非過程性行政行為。

四、行政強制措施？

《中華人民共和國行政強制法》第二條第二款規(guī)定：“行政強制措施是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性的控制的行為?！?/p>

行政強制措施具有預防性、限權性、臨時性等特征，且與行政相對人的行為是否違法沒有必然聯(lián)系。

根據國家稅務總局《關于<出口貨物勞務增值稅和消費稅管理辦法>有關問題的公告》（國家稅務總局公告2013年第12號）第五條第（五）項“主管稅務機關發(fā)現(xiàn)出口企業(yè)或其他單位的出口業(yè)務有以下情形之一的，該筆出口業(yè)務暫不辦理出口退（免）稅。已辦理的，主管稅務機關可按照所涉及的退稅額對該企業(yè)其他已審核通過的應退稅款暫緩辦理出口退（免）稅，無其他應退稅款或應退稅款小于所涉及退稅額的，可由出口企業(yè)提供差額部分的擔保。待稅務機關核實排除相應疑點后，方可辦理退（免）稅或解除擔保……”本案稅務機關為避免危害發(fā)生、控制危險擴大而采取的強制措施，對B公司作出暫緩辦理出口退稅決定，是針對“涉嫌”等幾種情況而展開，具有預防性；財產性權益被限制，即出口退稅權的行使受到限制；沒有到達最終完畢的狀態(tài)，系對權益進行的臨時性處置。雖然暫緩辦理出口退稅決定行為，并非法律明確的行政強制措施，也不屬于法律、行政法規(guī)明確設定的行政強制措施，但就外部效果來說，其已經具備了行政強制的基本特征，應當納入行政強制措施予以規(guī)范。